داود نجفی، پژوهشگر پویش فکری توسعه
کشورهایی که در حال گذار هستند، دورهای بین فروپاشی رژیم پیشین و استقرار نظم جدید را تجربه میکنند که این دوره گذار توسط دولتهای موقت رهبری میشوند. طبق تعریف، اختیارات دولت موقت، ماهیتی گذرا دارد و مشروعیت آن نیز موقتی است. برای اینکه یک کشور بتواند بهخوبی از دوره گذار عبور کند و فرآیند تثبیت دموکراسی را پیش ببرد، دولت موقت باید اصلاحات واقعی و مهمی انجام دهد که عملکرد نهادهای دولتی و ماهیت دولت را تغییر دهد. برای انجام این کار دولتهای موقت باید سه وظیفه اصلی را انجام دهند: ۱- تهیه و تصویب یک قانون اساسی جدید، 2- برنامهریزی و برگزاری انتخابات بنیادین و ۳- تعیین مسیر عدالت انتقالی برای رسیدگی به میراث رژیم اقتدارگرای پیشین، بهویژه موارد نقض حقوق بشر.
اولین وظیفه دولت موقت این است که باید یک قانون اساسی جدید تدوین کند. قوانین اساسی در رژیمهای اقتدارگرا و دموکراتیک کارکردهای متفاوتی دارند. در رژیمهای اقتدارگرا، قانون اساسی در بهترین حالت، فقط یک طرح کلی است و به قول گینزبرگ و سیمپسر، بیشتر جنبه نمایشی و صوری دارد. وقتی قانون اساسی به عنوان یک طرح کلی عمل میکند، متن آن آرمانگرایانه است؛ این قانون، نظام حقوقی و سیاسی را آنطور که هست توصیف نمیکند، بلکه آنطور که باید باشد، توصیف میکند. نمایشی بودن قانون اساسی زمانی اتفاق میافتد که متن آن به طور قابلتوجهی با رویه سیاسی واقعی تفاوت داشته باشد.
این نوع قوانین اساسی در رژیمهای اقتدارگرا، به ویژه در دوران معاصر، رایج هستند. قوانین اساسی، یکی از نهادهای اصلی برای بقای رژیمهای غیردموکراتیک هستند. این قوانین در حفاظت از حقوق سیاسی شهروندان و محدود کردن قدرت دولت ناتواناند و اغلب رسماً رفتار غیردموکراتیک دولت را تثبیت و قانونی میکنند. قوانین اساسی با نهادینه کردن راهحلهای مطلوب برای مشکلات حکمرانی اقتداگرایانه، مانند هماهنگی نهادها و بازیگران سیاسی متعدد، کنترل زیردستان و مخالفان، و جلب همکاری از سوی شهروندان، رژیم را تثبیت میکنند. در مقابل، در گونهشناسی گینزبرگ و سیمپر، قوانین اساسی در دموکراسیها اسناد مهم و محترم و شبیه یک دستورالعمل اجرایی هستند. قوانین اساسی در رژیمهای دموکراتیک مشابه رژیمهای اقتدارگرا، نهادهای سیاسی متعددی که برای تمام انواع حکمرانی مهم هستند را هماهنگ میکنند، اما همچنین از طریق ایجاد توازن قوا، قدرت قوه مجریه را محدود میسازند.
در رژیمهای دموکراتیک، قوانین اساسی با دقت بیشتری اجرا میشوند؛ آنها منبع مشروعیت مردمی دولت را تعیین میکنند و بنابراین به عنوان مبنایی عمل میکنند که شهروندان بر اساس آن نمایندگان خود را پاسخگو میدانند. به دلیل کارکرد متفاوت قانون اساسی در یک رژیم اقتدارگرا در مقایسه با یک رژیم دموکراتیک، دولت موقت باید یک قانون اساسی جدید و الزامآور تدوین کند که نظام کنترل و توزان قوا در برابر قوه مجریه را نهادینه سازد تا موفقیت گذار دموکراتیک را تسهیل کند.
دومین وظیفه دولت موقت این است که باید انتخابات انتقالی را زمانبندی، برنامهریزی و برگزار کند. انتخابات انتقالی ممکن است هم شامل اولین انتخابات برای تشکیل مجلس مؤسسان باشد، و هم اولین انتخابات برای یک نهاد نمایندگی (مثل پارلمان) که وظیفهاش اداره منظم امور سیاسی کشور است. اولین انتخابات رسمی معمولاً مشروط به تصویب یک قانون اساسی و همچنین تعیین قانون انتخابات است، بنابراین زمانبندی و ترتیب این انتخابات میتواند متفاوت باشد. همانند قانون اساسی، انتخابات نیز نیازمند اصلاحات اساسی است تا بتوانند بهصورت دموکراتیک عمل کنند، نه اینکه بقای رژیمهای اقتدارگرا را تسهیل کنند. ادبیات سیاسی مقایسهای دو دیدگاه درباره انتخابات در رژیمهای دموکراتیک ارائه میدهد. در مدل وکالتی انتخابات بهعنوان سازوکاری در نظر گرفته میشود که از طریق آن، رأیدهندگان سیاستهای خوب یا سیاستمدارانی را انتخاب میکنند که انتظار میرود سیاستهای خوبی را اجرا کنند. در مدل پاسخگویی، انتخابات ابزاری برای تنبیه است که از طریق آن رأیدهندگان دولتها را بابت نتایج سیاستهای گذشتهشان مسئول میدانند.
ماهیت و کیفیت انتخابات شاخص مهمی برای تمایز رژیمهای دموکراتیک از رژیمهای غیردموکراتیک است. در جریان یک گذار موفق، دولت موقت باید ابتدا نظام انتخاباتی پیشین را که ماهیت دموکراتیک و رقابتی بودن انتخابات را تضعیف میکرد، ریشهکن کند. در مرحله بعد، دولت موقت باید نهادها و قوانین انتخاباتی رسمی جدیدی را ایجاد کند که شفافیت در رأیگیری و منابع مالی احزاب را تضمین کند، عدم قطعیت در مورد نتیجه انتخابات را افزایش دهد و قدرت را به طور متناسب میان بازیگران رقیب توزیع کند.
اصلاح نظام انتخاباتی نیازمند تصمیمگیری مشترک توسط مسئولان درباره نحوه توزیع قدرت میان رقبای سیاسی است. به این ترتیب، ماهیت، ساختار و زمانبندی انتخابات اساسی به شدت به توانایی دولت موقت در همکاری و مصالحه بستگی دارد. پایان موفقیتآمیز مذاکرات و زمانبندی انتخابات نشان میدهد که «مسئله مشروعیت نهادی، حداقل از لحاظ نظری [اگر نه از لحاظ عملی]، میان بازیگران سیاسی حل و فصل شده است» و به پیشبرد فرآیند گذار به سمت تثبیت دموکراسی کمک میکند.
در نهایت، دولت موقت باید مسیر عدالت انتقالی را تعیین کند. در گذار از اقتدارگرایی که نقض حقوق شهروندان توسط دولت امری عادی و رایج است، بازیگران سیاسی باید به طور جمعی تصمیم بگیرند که چگونه رژیم پیشین را پاسخگو کنند. چگونه باید با مقامات رژیم پیشین تسویه حساب کنند که عادلانه باشد. لازم نیست سیاست به شکل خاص و مشخصی باشد تا مؤثر واقع شود، بلکه همه بازیگران باید درباره محتوای سیاست و مناسب بودن اقدام انجام شده توافق داشته باشند تا بتوانند گذشته را بپذیرند و به سمت آینده حرکت کنند.
اول، دولت موقت باید هویت کسانی را که مسئول رژیم پیشین بودند تعیین کند. این موضوع برای ماهیت فرآیند گذار در آینده مهم است؛ اینکه آیا «مقامات رژیم پیشین باید به عنوان شرکای بالقوه ائتلاف تلقی شوند یا به عنوان مجرم»، دامنه شرکای بالقوه ائتلاف و مقامات منتخب آینده را مشخص میکند.
دوم، دولت موقت باید تصمیم بگیرد که چگونه نهادهای اقتدارگرایی که مسئول سرکوب و فساد در رژیم پیشین بودند را بازسازی کند؛ یا آنها را بدون تغییر اما با نظارت بیشتر حفظ کند، یا آنها را منحل کرده و نهادهای جدیدی ایجاد کند. سوم، دولت موقت باید تصمیم بگیرد که آیا افراد مسئول سرکوب را پاسخگو خواهد کرد یا مسئولیت را به گردن «رژیم» خواهد انداخت. در همین راستا، دولت موقت باید تصمیم بگیرد که آیا رهبران پیشین، کارمندان دولت و زندانیان سیاسی رژیم پیشین عفو خواهند شد و اجازه خواهند داشت دوباره در عرصه سیاست فعالیت کنند یا خیر. تصمیمات اتخاذ شده درباره عدالت انتقالی پیامدهای مهم و بلندمدتی دارند، به این معنا که این تصمیمات «میزان گشایش سیاسی در دموکراسی آینده، از جمله احترام به حقوق بشر و تمایل به ریشهکنی میراث رژیم پیشین را تعیین میکنند».
در ادبیات گذار این وظایف سهگانه برای تمام دولتهای موقت که فرآیند گذار را به پیش میبرند، ذاتی است. بر این اساس، یکی از عوامل تعیینکننده یک گذار دموکراتیکِ موفق، ماهیت و عملکرد دولت موقت است که فرآیند گذار را پیش میبرد. بنابراین، نیروهای اپوزیسیون در تمام گذارها (صرفنظر از نوع گذار) بیش و پیش از هر چیز باید درباره ماهیت و عملکرد دولت موقت به مصالحه و توافق برسند. برآورده شدن این پیششرط، نه تنها موفقیت گذار را در مراحل اولیه تسهیل میکند، بلکه پس از آن در مراحل بعدی به تثبیت دموکراسی نیز کمک میکند.
